Consiglio di Stato – parere su Schema di decreto legislativo “recante disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell’art. 26, commi 4 e 5, lett. b) e d), legge n. 118/2022
XIX Legislatura – Lavori – Atto n. 187 del Governo sottoposti a parere
dal Dossier a pagina 10:
“Dal parere del Consiglio di Stato si evincono una serie di criticità legate all’esercizio delle delega qui in commento, riguardanti tanto l’iter di formazione quanto il contenuto del provvedimento in esame.
Sul primo versante, viene stigmatizzato il procedimento che ha portato alla presentazione dello schema di decreto legislativo. Stando alla legge delega, il testo doveva essere frutto dell’esercizio di “potere di proposta” da parte di tutti i soggetti istituzionali individuati dalla legge delega (v. supra articolo 26, comma 7, della legge n. 118/2022): Presidente del Consiglio dei ministri, Ministro per la pubblica amministrazione, Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa e Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica.
Il Consiglio di Stato rileva (par. 2.1) come lo schema risulti invece “carente delle proposte del Presidente del Consiglio dei ministri, del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa e del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, al di là del formale richiamo ad esse contenuto nel preambolo dell’atto”, risultando “non perfezionata la formazione di una comune e concorrente manifestazione di volontà costitutiva del nuovo assetto della materia oggetto di delega”. Il Consiglio di Stato richiama in proposito la propria giurisprudenza secondo cui “la mancata partecipazione, nella fase formativa, delle Amministrazioni settorialmente competenti”, comporta un sostanziale svuotamento de “l’ordito normativo” del testo, sicché “il mancato concorso alla elaborazione e formulazione della proposta equivale ad una attribuzione non esercitata” e comporta “la genesi non adeguata dell’iniziativa normativa”.
Stesse problematiche vengono rilevate con riguardo all’attività concertativa pur prescritta dalla legge delega (par. 2.2): i concerti del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero della cultura risultano infatti espressi successivamente all’approvazione in via preliminare dello schema di decreto avvenuta nella seduta del Consiglio dei Ministri del 7 agosto 2024. … “
” … In particolare, il Consiglio di Stato ha rilevato (par. 5) come non risultino “elementi informativi in merito agli effetti attesi dai regimi amministrativi previsti dallo schema in termini di contributo anche alla garanzia di una capacità di stoccaggio o, comunque, di una disponibilità di energia adeguata alla domanda energetica delle diverse categorie di consumatori e agli oneri attesi per ciascuna di esse”. Secondo il Consiglio di Stato, inoltre, il Governo non fornisce “elementi in merito allo stato di attuazione degli strumenti, diversi dall’accelerazione delle procedure che, nella prospettiva europea, concorrono alla realizzazione degli obiettivi quantitativi ricondotti al principio dell’efficienza energetica al primo posto (‘energy efficiency first’)”. …
Parere Consiglio di Stato su Schema di decreto legislativo “recante disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell’art. 26, commi 4 e 5, lett. b) e d), legge n. 118 / 2022”
1. Preliminarmente, va stigmatizzata la prassi di redazione postuma delle relazioni AIR e ATN rispetto all’esame preliminare da parte del Consiglio dei Ministri dello schema di decreto e alla trasmissione dello stesso atto a questo Consiglio. La redazione della relazione AIR costituisce infatti un elemento imprescindibile ai fini della completezza dell’istruttoria degli atti normativi secondo la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 26 febbraio 2009.
Una tale prassi è foriera di inspiegabili difformità di contenuti dei documenti, come ad esempio, nella fattispecie, la mancanza di riferimento, nell’art. 3, comma 1, all’interesse “della salute e della sicurezza pubblica”, di cui all’art. 16-septies introdotto dalla direttiva 2024/2413, che è invece richiamato nel paragrafo 1.1 della relazione AIR. …
… la relazione illustrativa non rende in alcun modo percepibile l’apporto ai contenuti dello schema, da parte dei soggetti cui è attribuito il potere di proposta, dal punto di vista istruttorio, valutativo e di determinazione della disciplina in esame, in ragione delle rispettive competenze. Essa si limita a richiamare l’intendimento del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa di redigere “un decreto in linea con le disposizioni previste dal PNRR, in ragione della delega ricevuta che consente di intervenire oltre che sul riordino anche sulla riduzione e semplificazione, sulla razionalizzazione e sulla qualità della legislazione” (pag. 3), l’avvio di un tavolo di confronto su “molteplici questioni” da parte del Ministro per la pubblica amministrazione, del Ministro per le riforme e la semplificazione normativa e del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica (pag. 4), “il ruolo di co-proponenza del Ministro per la pubblica amministrazione e del Ministro per le riforme istituzionali, insieme con il Ministro competente ratione materiae (il Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica)” (pag. 10).
Tale lacuna integra un vizio di cui la Sezione ha già avuto modo di evidenziare la natura non meramente formale.
Nella fattispecie, in mancanza di evidenza documentale, risulta non perfezionata la formazione di una comune e concorrente manifestazione di volontà costitutiva del nuovo assetto della materia oggetto di delega ed è privo di giuridica efficacia il richiamo alla co-proponenza contenuto nel preambolo dell’atto in esame.
Pur non potendo escludersi in linea teorica l’insussistenza di questioni meritevoli di espressa rappresentazione e fermo restando “l’elevato tasso di politicità e l’ampia discrezionalità che connota l’attività di concertazione a livello ministeriale”, tuttavia il “formale concerto” assume il connotato di una formula di stile di portata “sostanzialmente abdicativa” da parte dell’Amministrazione che lo esprime, la cui responsabilità istituzionale è chiamata in causa dalla competenza in ragione della quale il legislatore ne ha previsto il concerto (cfr. Cons. Stato, parere 22 gennaio 2024, n. 53). Ciò va evidenziato, in particolare, per il concerto del Ministero della cultura, alla luce di numerose disposizioni dello schema quali quelle che, con riferimento alla “attività libera” (art. 7) e alla “procedura abilitativa semplificata” (art. 8) stabiliscono sub procedimenti con precise scansioni temporali per l’intervento delle autorità preposte alla tutela dei vincoli paesaggistici e culturali e che, con riferimento alla “autorizzazione unica” (art. 9), prevedono la partecipazione ministeriale alla conferenza di servizi in modalità sincrona.
Si constata inoltre che il “formale concerto” è stato espresso “d’ordine del Ministro” dal Capo di Gabinetto del Ministero dell’economia e delle finanze e dal Capo dell’Ufficio legislativo del Ministero della cultura.
La Sezione ha già avuto modo di notare la giuridica inadeguatezza del frequente ricorso nella prassi a tale formula, sottolineando che “l’ordine costituisce l’esercizio di un potere proprio della sfera di attribuzioni legali dell’autorità che lo impartisce in posizione (legale) di c.d. supremazia e, simultaneamente, attualizza la doverosità di una attività giuridica (e talora materiale) rientrante nella sfera legale di attribuzioni/competenze del soggetto (in posizione di c.d. subordinazione) che lo riceve; sì che l’ordine non è idoneo ad attivare un trasferimento di poteri/compiti dall’autorità che lo impartisce al soggetto ricevente, laddove essi, come nel caso in rilievo, siano qualificabili come giuridicamente personali; piuttosto, e appunto, l’ordine mira a stabilire il ‘se’, il ‘quando’ e (nei limiti del sistema legale delle competenze) il ‘modo’ di attivazione del soggetto ricevente nella sua propria sfera di competenze. In tal senso, nello ‘Stato di diritto’, l’ordine implica un comando conseguente all’accertamento, anche implicito, dell’ambito di attribuzioni/competenze legalmente spettanti al soggetto subordinato. Cosicché l’ordine non solo non è idoneo a produrre il suddetto trasferimento di poteri/compiti, ma non è nemmeno giuridicamente indifferente sotto il profilo del destinatario cui lo si impartisca, poiché occorre che l’atto che ne è oggetto rientri nell’ordine legale delle attribuzioni dello stesso ricevente” (Cons. Stato, parere 4 aprile 2024, n. 446). …
… Cosicché, l’attività istruttoria svolta sotto il profilo partecipativo risulta incompleta e priva di motivazione in ordine alla sua “selettività”, in una materia che inevitabilmente coinvolge, – per via della composizione tariffaria risultante dagli oneri di sistema e comunque per via delle dinamiche di formazione dei prezzi di mercato (in relazione anche all’interdipendenza, tra le varie fonti di energia, dei costi di produzione) -, utenti di ogni categoria. Poiché essi concorrono a definire la platea dei destinatari definiti indiretti dalla relazione AIR – che prevede, per l’intera società civile, un beneficio ambientale per abbandono delle fonti energetiche tradizionali nel medio-lungo termine -, da tale relazione sarebbero dovuti risultare dati (cifre, indicatori) pluralistici ed esponenziali rispetto agli interessi concorrenti in gioco, come tali verificabili, ai fini di una valutazione oggettiva della correlazione tra le asserite semplificazioni, l’adeguamento alla disciplina euro-unitaria e gli obiettivi della legge delega. …
6. Lo schema di decreto legislativo richiama nel titolo e nel preambolo due dei sei principi e criteri direttivi stabiliti dal citato art. 26, al comma 5, costituiti dai seguenti: “coordinamento, sotto il profilo formale e sostanziale, delle disposizioni legislative vigenti in materia di fonti energetiche rinnovabili, anche di attuazione della normativa dell’Unione europea, apportando le modificazioni necessarie a garantire o a migliorare la coerenza della normativa medesima sotto il profilo giuridico, logico e sistematico” (lett. b); “semplificazione dei procedimenti amministrativi nel settore delle fonti energetiche rinnovabili, anche mediante la soppressione dei regimi autorizzatori, razionalizzazione e accelerazione dei procedimenti e previsione di termini certi per la conclusione dei procedimenti, con l’obiettivo di agevolare, in particolare, l’avvio dell’attività economica nonché l’installazione e il potenziamento degli impianti, anche a uso domestico” (lett. d).
La relazione illustrativa non chiarisce le ragioni per cui con lo schema in esame si sia inteso dare parziale attuazione ai principi e criteri direttivi di cui all’art. 26, comma 5, della l. n. 118/2022.
Un tale chiarimento appare necessario anche considerato che, a differenza del titolo e del preambolo, l’art. 1 dello schema richiama solo i principi e i criteri direttivi di cui alla lett. d), cui si riferisce anche la relazione ATN.
Inoltre, secondo la relazione illustrativa, “Il presente decreto intende affrontare tutti i profili di disciplina degli interventi di produzione di energia da fonti rinnovabili semplificando radicalmente una normativa complessa e frammentaria” (pag. 8). Ma, a tale obiettivo concorre più di un principio e criterio direttivo: basti considerare che il principio e criterio direttivo di cui alla lett. a) concerne anche la “semplificazione dei procedimenti” e quello di cui alla lett. c) è diretto ad “assicurare l’unicità, la contestualità, la completezza, la chiarezza e la semplicità della disciplina in materia di fonti energetiche rinnovabili concernente ciascuna attività o ciascun gruppo di attività”; ancora, la stessa relazione illustrativa pare attribuire natura residuale ai principi e criteri direttivi di cui alle lett. b) e d).
Dunque, traspare dall’esame dell’atto una tecnica normativa lacunosa, non solo non puntualmente correlata alle specifiche previsioni delle fonti dell’Unione europea, ma anche sostanzialmente antitetica, laddove adotta il metodo delle abrogazioni aspecifiche, all’obiettivo della semplificazione del quadro normativo nazionale.
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