Legge n. 55 del 14 giugno 2019 – disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici

LEGGE 14 giugno 2019, n. 55 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici. – Ripubblicazione G.U. Serie Generale n.147 del 25-06-2019 – Suppl. Ordinario n. 24

Il testo del provvedimento, dopo l’esame presso il Senato, consta di 49 articoli suddivisi in 3 Capi. Per un’illustrazione completa del contenuto si rinvia al dossier schede di lettura.

In particolare ( Dossier n° 35 ):

L’articolo 1 è stato oggetto di un’integrale riscrittura al Senato. Esso ora prevede, tra le altre cose, al comma 1 la sospensione fino al 31 dicembre 2020 dell’applicazione di alcune norme del Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50 del 2016) relative alle modalità con le quali i comuni non capoluogo di provincia devono provvedere agli acquisti di lavori, servizi e forniture (cioè attraverso centrali uniche di committenza, unioni di comuni o stazioni uniche appaltanti art. 37, co. 4); al divieto di appalto integrato (art. 59, co. 1) e all’obbligo di scegliere i commissari tra gli esperti iscritti all’albo ANAC (art. 77, co. 3).
Il successivo comma 6 prevede, sempre fino al 31 dicembre 2020, una disciplina semplificata per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria; il comma 7 eleva fino alla medesima data da 50 a 75 milioni di euro i limiti di importo oltre i quali è obbligatorio il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; i commi successivi intervengono sull’istituzione di un collegio consultivo tecnico per prevenire le controversie nelle fasi esecutive del contratto (commi 11-14); sulle varianti ai progetti definitivi di infastrutture strategiche (co. 15); sui mezzi di prova dell’assenza dei motivi di esclusione dalle gare (co. 16). Il comma 18 detta una disciplina transitoria – sempre fino al 31 dicembre 2020 – del subappalto in base alla quale il subappalto non può superare la quota del 40 per cento dell’importo complessivo del contratto dei lavori; il comma 20 lettera h) interviene sulla disciplina dei lavori sotto-soglia; il comma 20, lettera gg) prevede, come già il testo originario del decreto, la sostituzione delle linee guida ANAC con un regolamento esecutivo del Codice.

L’articolo 5 reca alcune modifiche al D.P.R. n. 380/2001 (Testo unico in materia edilizia) volte a favorire la rigenerazione urbana, la riqualificazione del patrimonio edilizio e delle aree urbane degradate, la riduzione del consumo di suolo, lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili e il miglioramento e l’adeguamento sismico del patrimonio edilizio esistente, anche con interventi di demolizione e ricostruzione. Reca anche una disposizione di interpretazione autentica, introdotta nel corso dell’esame al Senato, in base alla quale le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del D.M. 1444/1968 si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alla zona C) (ossia alle parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità delle parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi).

L’articolo 5-bis sostituisce, nella legge di bilancio 2019, la definizione “autostrade ciclabili” con quella di “ciclovie interurbane” (La legge di bilancio 2019, n. 145/2018, ha istituito in materia un fondo, all’articolo 1, co. 104).

L’articolo 5-sexies detta disposizioni per gli edifici condominiali degradati o ubicati nelle aree degradate.

L’articolo 9 reca la disciplina della ricostruzione privata, affidando ai Commissari il compito di individuare i contenuti del processo di ricostruzione e ripristino del patrimonio danneggiato stabilendo le priorità sulla base dell’entità del danno subito, prevedendo contributi fino al 100% delle spese occorrenti, nel limite delle risorse disponibili sulla contabilità speciale intestata al Commissario, per le tipologie di intervento indicate.
L’articolo 10 disciplina le tipologie di danni agli edifici e, per ognuna di queste, gli interventi di ricostruzione e recupero ammessi a contributo.
L‘articolo 11 disciplina gli interventi di riparazione e ricostruzione degli immobili danneggiati o distrutti dagli eventi sismici, in base ai danni effettivamente verificatisi nelle zone di classificazione sismica 1, 2, e 3 e nel caso in cui ricorrano le condizioni per la concessione del beneficio.
L’articolo 12 disciplina la procedura per la concessione e l’erogazione dei contributi, prevedendo la unitaria presentazione, da parte dei soggetti legittimati, dell’istanza di concessione dei contributi ai Comuni colpiti dal sisma, e della richiesta del titolo abilitativo necessario per l’intervento progettato.
L’articolo 13 reca norme in materia di ricostruzione pubblica.
L’articolo 14 individua i soggetti attuatori per gli interventi di ricostruzione pubblica Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione Le procedura di nomina dei numerosi commissari straordinari previsti dal provvedimento (si vedano in particolare gli articoli 4, 4-ter, 4-quinquies, 4-septies, 6) risultano derogatorie, peraltro in modo solo implicito, rispetto al modello di carattere generale indicato dall’articolo 11 della legge n. 400 del 1988 (nomina con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri).

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Le procedura di nomina dei numerosi commissari straordinari previsti dal provvedimento (si vedano in particolare gli articoli 4, 4-ter, 4-quinquies, 4-septies, 6) risultano derogatorie, peraltro in modo solo implicito, rispetto al modello di carattere generale indicato dall’articolo 11 della legge n. 400 del 1988 (nomina con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri).

Il comma 2 dell’articolo 7 prevede che i commissari straordinari per la ricostruzione possano agire tramite propri atti, nel rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento giuridico; al riguardo, appare meritevole di approfondimento l’utilizzo dell’espressione “atti” che appare indeterminata (usualmente i commissari straordinari agiscono attraverso ordinanze); andrebbe altresì specificato come enucleare i “principi generali dell’ordinamento giuridico” che non potrebbero essere derogati e se si intenda in questo modo consentire una deroga – che pure presenta margini di indeterminatezza – ad ogni altra normativa, anche primaria.

Il comma 8-bis dell’articolo 13 prevede che con atto emanato ai sensi del ricordato articolo 7, comma 2, sono individuate le modalità con i quali acquisire i necessari pareri e nulla osta da parte degli organi competenti per le attività di ricostruzione, anche mediante apposita conferenza dei servizi; al riguardo, andrebbe valutato se la formulazione non consenta un’impropria “delegificazione” della normativa sulla conferenza dei servizi recata dalla legge n. 241 del 1990, da parte di una fonte atipica quali gli “atti” dei Commissari straordinari.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Alcune disposizioni del testo si caratterizzano per una partizione interna di difficile leggibilità; si segnala in particolare il comma 20 dell’articolo 1 che è suddiviso in ben 26 lettere, la maggioranza delle quali a loro volta suddivise in numeri e, in casi non infrequenti in sottonumeri; lettere, numeri e sottonumeri a loro volta introducono novelle spesso consistenti in sostituzioni di specifici commi di articoli del codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50 del 2016) a loro volta suddivisi in lettere.
Il numero 4 della lettera gg) del comma 20 dell’articolo 1 prevede che nelle more dell’approvazione del nuovo regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici, alcune linee guida “rimangono in vigore o restano efficaci […] in quanto compatibili con il presente codice e non oggetto delle procedure di infrazione nn. 2017/2090 e 2018/2273“; tale formulazione potrebbe risultare per un verso non chiara, in quanto la differenza tra il mantenimento in vigore e il mantenimento dell’efficacia non risulta, nello specifico contesto, di immediata evidenza e, per altro verso, non sufficientemente determinata nel rinvio sintetico alle procedure di infrazione.

La lettera a) del comma 1 dell’articolo 3 prevede che “le opere realizzate con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche in vigore, prima del loro inizio, devono essere denunciate dal costruttore allo sportello unico tramite posta elettronica certificata” Al riguardo, andrebbe valutata una possibile specificazione della formulazione della norma, al fine di chiarire l’ambito applicativo della disposizione; ciò anche in considerazione della rilevanza, anche penalistica, della norma (per il caso di omessa denuncia delle opere) nel sistema del Testo unico in materia edilizia, al fine di garantire l’osservanza del principio costituzionale di determinatezza e tassatività delle fattispecie di reato.